Risoluzione Agenzia Entrate n. 174 del 06.06.2002

Interpello - Art.11, legge 27-7-2000, n. 212. Comune di ........... Istanza prot. n. del 12/02/2002
Risoluzione Agenzia Entrate n. 174 del 06.06.2002

Con l'istanza di interpello di cui all'oggetto concernente l'esatta applicazione dell'art. 4 del DPR n. 633 del 1972, è stato esposto il seguente

QUESITO
Il Comune istante dichiara di aver realizzato, nell'ambito delle attività previste dall'articolo 7 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, alcuni parcheggi in aree adiacenti la viabilità ordinaria, aree individuate e destinate a parcheggio con ordinanza del Sindaco. L'istante dichiara inoltre di avere intenzione di procedere alla gestione diretta dei parcheggi a pagamento. Chiede di conoscere se le entrate relative a tale gestione debbano essere o meno assoggettate ad IVA, considerato altresì che le aree oggetto dell'attività sono di proprietà dell'ente e sono da considerare pertinenze delle strade provinciali e comunali; che all'attività di parcheggio non è connessa alcuna forma di custodia o altri servizi; che l'attività è esercitata dal Comune in quanto pubblica autorità e che i parcheggi a pagamento presenti sul territorio sono tutti di proprietà del Comune.

SOLUZIONE INTERPRETATIVA PROSPETTATA DAL CONTRIBUENTE
L'istante ritiene sussistere, nella fattispecie in esame, le condizioni di non assoggettabilità ad IVA per gli introiti derivanti dall'attività di gestione diretta dei parcheggi comunali in considerazione del carattere essenzialmente pubblicistico-istituzionale di tale attività esercitata da parte dell'Amministrazione comunale che implica l'uso di poteri propri di pubblica autorità e non concretizza esercizio d'impresa ai sensi di quanto stabilito dall'art. 4 del DPR n. 633 del 1972.

PARERE DELL'AGENZIA DELLE ENTRATE
Ai sensi dell'articolo 3, comma 1, del decreto ministeriale 26 aprile 2001, n. 209, "L'istanza d'interpello deve contenere a pena di inammissibilità:
a) i dati identificativi del contribuente ed eventualmente del suo legale rappresentante; ....... d) la sottoscrizione del contribuente o del suo legale rappresentante".
La mancanza di uno degli elementi sopra indicati costituisce un vizio formale dell'atto che ne determina l'inammissibilità e lo rende improduttivo degli effetti tipici dell'istituto.
Nel caso in esame, l'istanza prodotta nell'interesse del comune di ....... è stata sottoscritta da ............., qualificatosi responsabile dei servizi finanziari, che, in quanto tale, non assume istituzionalmente la rappresentanza legale dell'ente.
Ciò premesso, poiché la legittimazione alla presentazione e sottoscrizione dell'istanza sussiste in capo al sindaco del comune, se ne deduce che l'istanza in esame è stata prodotta e sottoscritta da persona non legittimata. Né ricorrono, nel caso, i presupposti per l'applicazione dell'articolo 1, comma 3, del decreto ministeriale citato, che consente la presentazione dell'istanza ai soggetti che in base a specifiche disposizioni di legge sono obbligati a porre in essere gli adempimenti tributari per conto del contribuente (sostituti d'imposta, responsabili d'imposta, coobbligati al pagamento di tributi).
L'assoluta carenza di legittimazione ad agire di colui che ha sottoscritto l'istanza in nome dell'ente interpellante - sottoscrizione che non ha prodotto effetti nella sfera giuridica del rappresentato in quanto non riconducibile alla sua volontà - comporta la violazione dell'articolo 3, comma 1, lettera d) del decreto ministeriale 26 aprile 2001, n. 209, con la conseguente inammissibilità dell'istanza prodotta.
Ciò nonostante, si reputa opportuno esaminare nel merito la questione prospettata, rappresentando qui di seguito un parere che non è produttivo degli effetti tipici dell'interpello di cui all'articolo 11, commi 2 e 3, della legge 27 luglio 2000, n. 212.
L'articolo 4, secondo comma, n. 2), del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, prevede, tra l'altro, che si considerano comunque effettuate nell'esercizio di imprese "le cessioni di beni e le prestazioni di servizi fatte da ... enti pubblici e privati, compresi i consorzi, le associazioni ... che abbiano per oggetto esclusivo o principale l'esercizio di attività commerciali o agricole.".
Il successivo quarto comma del medesimo articolo 4, stabilisce, peraltro, che "Per gli enti indicati al n. 2) del secondo comma, che non abbiano per oggetto esclusivo o principale l'esercizio di attività commerciali o agricole, si considerano effettuate nell'esercizio di imprese soltanto le cessioni di beni e le prestazioni di servizi fatte nell'esercizio di attività commerciali o agricole. ....".
L'articolo 4, paragrafo 5, della VI Direttiva CEE n. 77/388 del 1977 dispone, tra l'altro, che "Gli Stati, le regioni, le province, i comuni e gli altri organismi di diritto pubblico non sono considerati soggetti passivi per le attività od operazioni che esercitano in quanto pubbliche autorità, anche quando, in relazione a tali attività od operazioni, percepiscono diritti, canoni, contributi o retribuzioni.
Se però tali enti esercitano attività od operazioni di questo genere, essi devono essere considerati soggetti passivi per dette attività od operazioni quando il loro non assoggettamento provocherebbe distorsioni di concorrenza di una certa importanza. ....".
In sostanza, la Direttiva comunitaria ha ritenuto necessario operare una distinzione netta tra le attività poste in essere dall'ente nella qualità di pubblica autorità, che esulano dal campo di applicazione dell'IVA, e le attività inquadrabili nella nozione di attività commerciale o agricola, che, come tali, sono rilevanti ai fini dell'applicazione del tributo.
In merito al concetto di pubblica autorità, la Corte di giustizia della comunità europea, con sentenza del 17 ottobre 1989, cause riunite nn. 231/87 - 129/88, ha affermato che la sua definizione non può essere fondata sull'oggetto o sul fine dell'attività dell'ente pubblico - già presi in considerazione da altre norme della Direttiva - ma occorre individuare il regime giuridico applicato in base al diritto nazionale.
Ne consegue, conclude la sentenza citata, che le attività esercitate in quanto pubbliche autorità "sono quelle svolte dagli enti di diritto pubblico nell'ambito del regime giuridico loro proprio, escluse le attività da essi svolte in forza dello stesso regime cui sono sottoposti gli operatori economici privati."
Detto concetto, costituente giurisprudenza consolidata della Corte di Giustizia, è stato ribadito dal giudice comunitario in una recente sentenza avente ad oggetto una problematica analoga a quella in esame (C-446/98 del 14 dicembre 2000 - Fazenda Pùblica / Camara Municipal do Porto).
In essa è stato espresso il principio secondo cui "la locazione di aree destinate al parcheggio degli autoveicoli è un'attività che, allorché svolta da un ente pubblico, è esercitata da quest'ultimo in quanto pubblica autorità, ai sensi dell'art. 4, n. 5, primo comma, della sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE ..... se tale attività è esercitata nell'ambito di un regime giuridico proprio degli enti pubblici. Ciò si verifica quando l'esercizio di tale attività implica l'uso di poteri propri della pubblica autorità".
Pertanto, sostiene la Corte, per poter affermare se l'ente pubblico esercita un'attività in quanto pubblica autorità occorre operare un'attenta analisi "dell'insieme delle modalità di svolgimento dell'attività in causa previste dal diritto nazionale".
Al riguardo, osserva la Corte "si deve rilevare che l'esercizio di un'attività come quella in causa implichi l'uso di poteri propri della pubblica autorità come quelli consistenti nell'autorizzare o nel limitare il parcheggio su una strada aperta al traffico o a sanzionare con un'ammenda la sosta oltre il tempo autorizzato di parcheggio, permette di stabilire che tale attività è sottoposta ad un regime di diritto pubblico...".
Da quanto delineato dalla giurisprudenza comunitaria emerge il principio secondo cui la valutazione delle modalità di svolgimento dell'attività consente di stabilire se l'ente agisce nell'ambito di un regime giuridico proprio degli enti pubblici o se, al contrario, agisce alle stesse condizioni giuridiche degli operatori economici privati.
Ciò premesso, si rileva che nell'ordinamento nazionale l'articolo 7 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, dispone, tra l'altro, che i comuni, nei centri abitati, al fine di tutelare profili sociali, ambientali economici e di sicurezza della circolazione stradale, possono adottare, con ordinanza del sindaco, tutte le misure necessarie per regolamentare i parcheggi.
Essi, a tal fine, possono stabilire divieti, imporre obblighi e sanzionare chiunque violi le disposizioni adottate, in nome della tutela degli interessi di tutta la collettività.
Il comune di ............., come affermato dallo stesso nell'istanza d'interpello, ha realizzato i parcheggi nell'ambito delle attività previste dal menzionato articolo 7 del decreto legislativo n. 285 del 1992, in aree individuate con ordinanza del Sindaco ed adiacenti la viabilità ordinaria.
Ha precisato, altresì, che esso è proprietario di tutte le aree destinate a parcheggio e che provvederà direttamente alla gestione di dette aree.
Da quanto sopra deriva che, nel caso in esame, l'attività di gestione dei parcheggi, svolta in via esclusiva dall'ente nell'ambito del territorio comunale, finalizzata, nel rispetto delle leggi vigenti che disciplinano il settore, alla tutela di interessi preminentemente pubblici, ha natura essenzialmente pubblicistico-istituzionale. Essa implica l'uso di poteri propri della pubblica autorità e, come tale, è sottoposta ad un regime di diritto pubblico.
Quanto sopra osservato, ritenuto che l'attività in argomento presenta gli elementi richiesti dall'articolo 4, paragrafo 5, della VI Direttiva CEE, n.77/388 del 1977, viene meno il presupposto soggettivo per l'applicazione del tributo e, pertanto, i proventi che il comune ritrae dalla suddetta attività non devono essere assoggettati ad IVA.
Questa risposta, sollecitata con istanza presentata alla Direzione regionale .............in data 12 febbraio 2002, viene resa dalla scrivente ai sensi dell'articolo 4, comma 1, ultimo periodo del D.M. 26 aprile 2001, n. 209.

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