Lunedì 29 agosto 2005

FISCO E BENZINA: UN GIANO BIFRONTE

a cura di: www.lavoce.info
di Massimo Bordignon e Marzio Galeotti
Ogni impennata del prezzo internazionale del petrolio ripropone il tormentone dell'immediato trasferimento dell'aumento sul prezzo dei carburanti e sul ruolo vessatorio del prelievo fiscale operato dallo Stato. Le associazioni dei consumatori rapidamente calcolano il maggior esborso per il pieno di benzina o diesel, e altrettanto rapidamente invocano l'intervento del Governo per sterilizzare l'incremento di prezzo con una corrispondente riduzione del carico fiscale. Le stesse associazioni, spesso fiancheggiate dal ministro delle Attività produttive, lamentano poi la totale inerzia dei petrolieri nell'adeguare al ribasso i prezzi dei carburanti ogni qualvolta il prezzo del petrolio flette. Ci sono evidenze empiriche a sostegno di questa affermazione? Ed è giusto intervenire sulle accise per calmierare il prezzo della benzina?

L'asimmetria

Sul primo punto, l'asimmetria del meccanismo di trasferimento di variazioni del prezzo del greggio su quello dei carburanti, esiste ormai un'abbondante letteratura empirica, così come analisi accurate e ripetute da parte della stessa Antitrust italiana. (1)
L'evidenza conferma l'esistenza di un comportamento asimmetrico da parte dei venditori. Il problema è il seguente. Il mercato al dettaglio dei carburanti presenta le caratteristiche di un modello oligopolistico di collusione implicita: anche se i prezzi non sono esplicitamente concordati tra i pochi venditori presenti sul mercato (una pratica illegale), l'esito finisce per essere lo stesso. In Italia, Agip Petroli controlla ancora, direttamente o indirettamente, 7.244 impianti, e i pochi altri venditori presenti, tutti fortemente verticalmente integrati, hanno scarsa convenienza a farle e a farsi concorrenza. Così, un alto prezzo viene sostenuto da tutti in quanto una riduzione unilaterale provocherebbe la reazione degli altri venditori, che punirebbero il deviante con una riduzione ancor più accentuata del prezzo. Ciò genera inerzia nel rivedere il prezzo alla pompa al ribasso quando si verifica una riduzione dei costi (il minore prezzo del petrolio) che interessa tutti. Viceversa, genera convenienza a seguire rapidamente il leader al rialzo, quando si verifica un'impennata dei costi.

Il mercato

Se questo è il problema, la soluzione può dunque essere solo cercata in una maggiore apertura del mercato. Si deve cioè consentire ad altri soggetti, con caratteristiche diverse da quelli già presenti, di operare nella distribuzione al dettaglio. Per esempio, come dimostra l'esperienza positiva di altri paesi europei e come suggerito dalla stessa Antitrust, aprendo il mercato ai centri commerciali, che avrebbero sia le strutture per costruire e mantenere gli impianti di distribuzione, che la convenienza ad attrarre i clienti nei propri negozi mantenendo bassi i prezzi dei carburanti. Il legislatore italiano ha provato più volte, sebbene non senza incertezze, a incentivare un'evoluzione della rete distributiva in questa direzione. Senza grande successo, tuttavia, complice anche la colpevole negligenza di Regioni e comuni italiani, a cui è demandata la legislazione di dettaglio, a dimostrazione del fatto che i gruppi di pressione hanno spesso maggiore capacità di influenza sulla politica a livello locale piuttosto che a quello nazionale.

La fiscalità

Nell'immediato, dunque, è realisticamente difficile attendersi progressi significativi su questa strada. Ciò solleva l'interrogativo se le richieste di un intervento del Governo sulla fiscalità non abbiano qualche giustificazione, almeno nel breve periodo. In soldoni, l'idea sarebbe quella di introdurre un meccanismo automatico per sterilizzare gli incrementi del prezzo del petrolio con la fiscalità, riducendo in modo corrispondente l'accisa sui carburanti. In un'ottica congiunturale, il prezzo del carburante alla pompa sarebbe dunque "protetto" dalle oscillazioni di quello del greggio. Naturalmente, il principio dovrebbe valere in maniera simmetrica: qualora il prezzo del petrolio scendesse, la fiscalità dovrebbe reintegrare il prezzo del carburante al livello preesistente.
Questa proposta potrebbe avere anche qualche giustificazione economica; oscillazioni forti nei prezzi nel breve periodo sono costose per gli agenti economici, e se si ritiene che, inefficienze nella rete distributiva a parte, vi siano ragioni strutturali per cui il mercato privato non sia in grado di compensare da solo queste oscillazioni, un intervento di tipo assicurativo da parte del settore pubblico potrebbe essere giustificato su un piano di efficienza.
A guardar bene, tuttavia, quest'argomentazione non appare convincente. In primo luogo, è opportuno sottolineare che l'attuale fiscalità già svolge un ruolo di stabilizzazione del prezzo. La fiscalità sui carburanti prende infatti la forma di un'accisa - cioè, di un'imposta con base imponibile definita in termini fisici e un'aliquota in termini monetari — e non di una ad-valorem, come è per esempio l'Iva, contribuendo così a calmierare le variazioni nei prezzi, evitando che queste si riflettano anche in variazioni nell'onere di imposta. In secondo luogo, l'argomentazione precedente assume che il Governo conosca, meglio del settore privato, il prezzo di lungo periodo del petrolio attorno al quale "aggiustare" le variazioni nel breve periodo. Ma questo appare poco credibile. E in assenza di queste informazioni, c'è il rischio che il Governo stabilizzi il prezzo a un livello sbagliato, interferendo con il ruolo segnaletico che questo deve svolgere nel guidare le decisioni degli operatori privati. In altri termini, interventi temporanei di sterilizzazione potrebbero lanciare agli utenti un segnale sbagliato, per esempio non rammentando ai cittadini che il petrolio è una risorsa esauribile, il cui prezzo è destinato inevitabilmente a crescere e non a diminuire. Ciò sarebbe particolarmente dannoso anche alla luce degli effetti negativi sull'ambiente che l'uso dei mezzi di trasposto privati produce. C'è infine un'ultima considerazione. Il meccanismo di stabilizzazione dovrebbe essere simmetrico, riducendo ma anche aumentando, se è il caso, l'accisa in modo da mantenere inalterato il prezzo dei carburanti. Ma non è difficile immaginare che mentre una riduzione dell'accisa troverebbe il consenso di tutti - utenti, associazioni di consumatori, imprese — un incremento produrrebbe un altrettanto unanime dissenso. Checché ne dica la legge, c'è dunque il rischio che politici alla ricerca di un facile consenso siano più che pronti ad assecondare gli umori popolari, "sterilizzando" l'aumento dell'accisa quando questo si rendesse necessario. All'attuale asimmetria di mercato se ne sostituirebbe dunque un'altra, di segno opposto e di natura politica, ma non per questo meno perniciosa della prima.

Un'unica alternativa

Se si vuole davvero calmierare il prezzo dei carburanti non ci sono dunque alternative a quelle di una apertura dei mercati a nuovi entranti e di una maggiore concorrenza tra i venditori. Una strategia di lungo periodo, che avremmo dovuto intraprendere con maggior decisione già da tempo, ma tant'è. Scorciatoie di breve periodo, come gli interventi sulla fiscalità sulle benzine, rischiano di essere pericolose, anche alla luce delle tendenze populistiche della nostra classe politica. Del resto, che si torni a parlare di riduzioni nell'accise sui carburanti nell'attuale situazione dei conti pubblici è di per sé un'eloquente dimostrazione della presenza e della forza di queste tendenze.

(1) Un esempio è rappresentato da Marzio Galeotti, Alessandro Lanza e Matteo Manera, "Rockets and Feathers Revisited: An International Comparison on European Gasoline Markets", Energy Economics 25 (2003) 175-190. Si veda anche "Indagine conoscitiva sulla ristrutturazione della rete di distribuzione dei carburanti", Autorità garante della concorrenza e del mercato, Roma, Presidenza del Consiglio, 2000

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